טוב לשמוע

מבקר המדינה פרסם השבוע (14/5) דו"ח בנושא פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה (דו"ח שנתי 64ג' 2014). הדו"ח המרתק מגלה תמונה עגומה בהקשר לאי-שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה. אעלה כאן תקציר משלושה חלקים בדו"ח: רקע ומספרים; פרק על ריבוי הגופים הממשלתיים המטפלים בנושא אנשים עם מוגבלות בתעסוקה ופרק על אי-יישום מסקנות דו"ח לרון (ממליץ לקרוא את הפרק הסוקר את המאבק בין משרדי הממשלה על (אי) הקמת תחנת טיפול – one stop center).

 

רקע ומספרים:

אדם עם מוגבלות מוגדר כ"אדם עם לקות פיזית, נפשית או שכלית, לרבות קוגניטיבית, קבועה או זמנית, אשר בשלה מוגבל תפקודו באופן מהותי בתחום אחד או יותר מתחומי החיים העיקריים".

בשנת 2011 כ-750,000 איש בגיל העבודה, שהם כ-18% מהאוכלוסייה בטווח גיל זה, הגדירו עצמם כאנשים עם מוגבלות בינונית או חמורה.

מהם לכ-460,000 קבעו הוועדות הרפואיות של המוסד לביטוח לאומי אחוזי נכות.

מתוכם כ-250,000 אנשים זכאים לקצבת נכות כללית או קצבת נכות מעבודה.

לפי הנתונים לשנת 2011, שיעור תעסוקתם נמוך ועומד על 51%, לעומת שיעור תעסוקה של 74% בקרב האוכלוסייה ללא מוגבלות.

שיעור התעסוקה בקרב אנשים עם מוגבלות חמורה נמוך אף יותר – כ-34%,

מקרב מקבלי קצבת נכות כללית מועסקים 18% בלבד.

על פי הערכות שביצע מינהל מחקר וכלכלה שבמשרד הכלכלה בשנת 2012, סך אבדן התוצר המשקי לשנה בשל אבטלה של אנשים עם מוגבלות הוא כ-5 מיליארד ש"ח.

במרץ 2005 הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה (ועדת לרון), שהוקמה בשנת 2002 בעקבות שביתת הנכים, הגישה לממשלה את המלצותיה, ובכללן המלצות הנוגעות לתחום התעסוקה. הממשלה אימצה את עקרונות דוח הוועדה, וקבעה כי תוקם ועדת מעקב ממשלתית לצורך יישום המלצות הוועדה (להלן – ועדת המעקב).

בספטמבר 2012 אישררה מדינת ישראל את האמנה הבינלאומית בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות. בהתאם לאמנה, התחייבה ישראל לקדם את זכותם של אנשים עם מוגבלות לעבוד, לקדם בעבורם הזדמנויות תעסוקה וקריירה בשוק העבודה ולסייע במציאת תעסוקה, קבלתה והתמדה בה.

 

ריבוי גופים המטפלים באנשים עם מוגבלות והשלכותיו

מערכות רבות במדינת ישראל עוסקות בנושא התעסוקה של אנשים עם מוגבלות, והן פזורות בין גופים ציבוריים שונים.

משרד הבריאות אחראי לאוכלוסיית נכי הנפש מכוח חוק שיקום נכי נפש בקהילה, התש"ס-2000.

אגף שיקום נכים שבמשרד הביטחון מופקד על מי שהוגדר בוועדות האגף כנכה צה"ל.

משרד הרווחה מופקד על הטיפול ביתר האנשים עם מוגבלות. אחריות משרד הרווחה נחלקת בין שלושה אגפים שונים:

– אגף השיקום מטפל באוכלוסיית האנשים עם מוגבלות פיזית וחושית (לקויי ראייה ושמיעה), וכן באלה עם קשיי תפקוד וקשיי הסתגלות על רקע פגיעה אורגנית (כגון נזק מוחי ולקות למידה);

– אגף מש"ה מטפל באוכלוסיית האנשים שאובחנו כאנשים עם מוגבלות שכלית-התפתחותית, על פי חוק הסעד (טיפול במפגרים), התשכ"ט-1969;

– השירות לאוטיזם מטפל באנשים הנמצאים על רצף האוטיזם. חלק ניכר מפעילות המשרד מבוצע באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים שברשויות המקומיות.

המוסד לביטוח לאומי (הבט"ל), הפועל מכוח חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995, מבצע אבחונים לקביעת דרגות נכות וכושר השתכרות למי שאינו נכה צה"ל לשם קביעת זכאותו לקצבאות. כמו כן מטפל הבט"ל בשיקום התעסוקתי של כל אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות (למעט נכי צה"ל), אם נמצא שהם מתאימים להשתלב בתעסוקה בשוק החופשי, ובהתאם לקריטריונים המופיעים בחוק בט"ל: קבוצת הנכים הכלליים וקבוצת נכי עבודה.

עם הגופים הציבוריים העוסקים בשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה יש למנות גם את:

המטה לשילוב שבמשרד הכלכלה, אשר הוקם בשנת 2005 בעקבות המלצות דוח לרון, והעוסק בקידום העסקתם של אנשים עם מוגבלות באמצעות עידוד המעסיקים.

נציבות שירות המדינה (נש"ם), שתפקידה לקדם ייצוג הולם של אוכלוסייה זו בשירות המדינה.

נציבות השוויון שבמשרד המשפטים, שבין היתר נועדה לפעול לקידום שוויון ולמניעת הפליה של אנשים עם מוגבלות.

האגף לחינוך מיוחד שבמשרד החינוך, המופקד על הטיפול הפדגוגי בבני נוער עם מוגבלות.

ג'וינט ישראל מפעיל פרויקטים שונים לקידום תעסוקת אנשים עם מוגבלות, חלקם במימון ממשלתי.

משרד התחבורה מטפל בהקצאת תווי חנייה לנכים.

משרד הבריאות מופקד על התאמת כלי רכב ואביזרים לאנשים עם מוגבלות המקבלים גמלת ניידות מהבט"ל.

 

היעדרם של גורם מתכלל ושל תכנית לאומית

ועדת לרון ציינה כי בהיעדר גוף מרכזי בעל ראייה כוללת, שיתאם בין מערכות השיקום המטפלות באנשים עם מוגבלות, נוצרות בעיות המקשות על מתן השירותים ועל הטיפול באנשים עם מוגבלות. הוועדה המליצה להקים ועדה בין-משרדית שתופקד על מימוש עיקרון הרצף השיקומי והתעסוקתי, ולקבוע מנגנונים לתיאום הטיפול ולקביעת תחומי הפעולה של כל משרד, תוך התוויית מדיניות משותפת. עדיין לא קם גורם מתכלל לפעילות הממשלה בתחום זה. הממשלה יכולה היתה לקבוע כי ועדת המעקב ליישום דו"ח לרון שהוקמה על ידה, תהיה גורם מתכלל, אולם הממשלה לא העניקה לה את הסמכויות הנדרשות למילוי התפקיד ולהכרעה במצבים של מחלוקות בין-משרדיות.

יתרונה של הממשלה בהתמודדות עם שיעורי התעסוקה הנמוכים של אנשים עם מוגבלות נעוצה ביכולתה לראות את המצב ממבט-על, להתוות בהתאם לכך מדיניות כוללת ולהוביל ליישומה על ידי הטמעת שינויים באמצעות חקיקה, תמריצים ופעולות להסרת חסמים. תכנית לאומית עשויה לתת לכך מענה מיטבי. יש מקום לבחון קביעת תכנית לאומית, אשר תציע כלים מעשיים ומוגדרים שיסייעו לקידום שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה.

 

שילוב מצומצם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה

לוועדת לרון הייתה חשיבות רבה בכל הנוגע לקידומם של אנשים עם מוגבלות בחברה הישראלית. אחת ההמלצות המרכזיות של הוועדה הייתה לשנות את מנגנון הפחתת קצבת הנכות לאנשים עובדים, כדי לעודד אנשים עם מוגבלות לצאת לעבודה ללא חשש מאבדן מלא של הקצבה. גם ועדת המעקב שהוקמה לצורך יישום המלצות ועדת לרון עסקה רבות בנושא זה. ההמלצה התקבלה ונקבעה בתיקון לחוק הביטוח הלאומי (להלן – חוק לרון) משנת 2008, שתכליתו הייתה להביא לשינוי משמעותי בתעסוקת אנשים עם מוגבלות המקבלים קצבת נכות כללית.

ניתן היה לצפות כי אימוץ המלצות ועדת לרון, ובהמשך חקיקת חוק לרון, יגרמו למפנה בשילובם של מקבלי קצבת נכות כללית בתעסוקה. מאז שהוגש דוח ועדת לרון עלה שיעור התעסוקה של מקבלי קצבת נכות כללית בחמש נקודות האחוז.

הגופים הנדונים הזכירו את הקשיים הבאים ביישום החוק: חוסר אמון של אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות בפעילות הבט"ל, שבעטיו נמשך חששם שיציאתם לעבודה תשפיע על קבלת הקצבה; קושי בהסברה של החוק המורכב ובשיווקו; חוסר אחידות במסרים שניתנו על ידי פקידי הבט"ל לאוכלוסיית האנשים עם מוגבלות בדבר מימוש החוק; סתירה מושגית שנוצרה בחוק, הקשורה לאי-בהירותו של המושג "אי-כושר השתכרות", שכן רבים עשויים להתקשות בהבנתו ולראות מסר כפול בעובדה שמעודדים אדם לצאת לעבודה על אף שנקבעת לו דרגת אי-כושר השתכרות. קושי נוסף נובע מכך ששינוי תקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (בדיקה מחדש ותביעה חדשה), התשס"א-2000, מתעכב זה שנים, על אף שידוע לבט"ל כי התקנות – הקובעות אפשרות לזמן אדם לבדיקה מחדש של הנכות ושל דרגת אי-הכושר – גורמות לחוסר ודאות בקרב מקבלי הקצבאות לגבי המשך קבלתן לאורך זמן, במקרה של יציאה לעבודה.

 

אי-יישום המלצת ועדת לרון להקמת תחנת שירות אחת (OSC)

ועדת לרון כי קיימים מצבים של כפילויות במתן שירותי שיקום, כאשר לעומתם יש מצבים שבהם אנשים עם מוגבלות אינם מקבלים שירותי שיקום תעסוקתי מאף גורם. כאחד הפתרונות האפשריים לבעיה הציעה הוועדה ליישם בישראל את העקרונות של הדגם "תחנת שירות אחת", One Stop Center. בתחנת שירות מרוכזים כל שלבי הטיפול באדם עם מוגבלות, והוא מתבצע בניהולו של רכז שיקום (Case Manager) – מתאם טיפול אישי, המלווה את האדם בכל שלבי תהליך השיקום.

תפיסה זו של אספקת שירות בנקודת מפגש אחת היא גישה מקובלת בתחום השירות לציבור. המודל של תחנת שירות אחת לאנשים עם מוגבלות הוא מודל מרכזי במדיניות החברתית והתעסוקתית ברוב מדינות ה-OECD בעשרים השנים האחרונות. לפי מודל זה התחנה מספקת שירותים לצורך מתן קצבאות לצד מכלול שירותים לקידום תעסוקה, ופועלת לשיפור התיאום בין השירותים השונים. הקמתה של תחנת שירות במדינות אלה נועדה לאפשר לאדם עם מוגבלות לקבל מכלול של שירותים בנקודה אחת, לשפר את התיאום בין הגופים הרבים ולסייע לאגם את המשאבים המושקעים בתחום ולייעל את ניצולם.

ועדת לרון המליצה על הקמת שני סוגים של תחנות שירות: סוג אחד – תחנה לאנשים עם מוגבלות שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי, אשר תפעל לעיצוב תכניות טיפול אישיות שיעדן הסופי הוא שיקום האדם עד שיתאים להשמה בשוק החופשי. הוועדה המליצה כי תחנה זו תוקם בתוך מינהל לשירותי שיקום שהיא המליצה להקים במשרד הרווחה. הסוג השני הוא תחנת שירות אשר תיועד לאנשים עם מוגבלות המתאימים לתעסוקה בשוק החופשי, ותתמחה בהשמה. הוועדה המליצה כי תחנה זו תוקם במשרד הכלכלה. עד היום, טרם הוקמו תחנות שירות אלו.

החל משנת 2006 פעל משרד הכלכלה לקידום הקמת תחנת השירות, בתחילה באופן עצמאי ובהמשך בשיתוף משרד הבריאות. בשנת 2010 הגיעו שני המשרדים לשלב המתקדם של אישור התכנית, קרי להכנת נוסח סופי של מכרז ושריון תקציב, ומשרד הכלכלה אף כלל את הקמת תחנת השירות בתכניות העבודה השנתיות שלו. אולם במהלך אותה שנה הביעו משרד הרווחה והבט"ל את התנגדותם לקידום התחנה, כפי שתוכננה על ידי משרדי הכלכלה והבריאות. בסופו של דבר המכרז של משרדי הכלכלה והבריאות נגנז. בסוף 2010 התערבה ועדת המעקב וגיבשה הסכמה, שלפיה הבט"ל יהיה הגוף שיוביל את הקמת התחנה.

מסוף 2010 ועד ראשית 2012, ניסח הבט"ל מספר מתווים להקמת התחנה. בראשית שנת 2012 קיבלה הממשלה החלטה העוסקת באופן מפורט בהקמת תחנות שירות. ההחלטה קבעה כי ועדת מכרזים בין-משרדית להקמתם ולהפעלתם של מרכזי הכוון וליווי תעסוקתי לשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, תפרסם מכרז להקמת מרכזי הכוון ולהפעלתם וכי ההתקשרות עם המפעילים תעשה על ידי הבט"ל. לאורך תקופת הדיונים בוועדת המכרזים הבין-משרדית ובצוותי המשנה שהקימה לא פסקו המחלוקות בין הגופים השותפים לוועדה.

בתקופה שבין סוף שנת 2010 לאמצע שנת 2013 חזר הבט"ל והדגיש כי הוא הגוף המחזיק בכלל הנתונים על אודות אנשים עם מוגבלות, כי לו סניפים הפרוסים ברחבי הארץ, וכי בשל כך הוא הגוף המתאים להובלת הנושא. עוד ציין הבט"ל – לנוכח דרישתו החוזרת ונשנית של משרד הכלכלה להיות המשרד שיוביל את הקמת התחנה – כי למשרד הכלכלה אין אחריות על טיפול ושיקום אנשים עם מוגבלות ועליו לטפל רק בהיבט המעסיקים. למרות האמור, באפריל 2013 החליט הבט"ל, בתיאום עם נציגי משרדי האוצר והכלכלה, כי האחריות להקמת תחנת השירות תועבר מהבט"ל אל משרד הכלכלה.

מנכ"ל הבט"ל הסביר לצוות הביקורת בספטמבר 2013 את ההחלטה כדלקמן: "בשלב התכנון הראשוני של הקמת מרכזי ההכוון, הכוונה המקורית הייתה שהמוסד לביטוח לאומי יתפעל אותם… עם התקדמות העבודה, הגענו למסקנה שהאחראי על פעולתו צריך להיות משרד הכלכלה". הבט"ל נימק את החלטתו בנימוקים הבאים: (1) מאחר שהתחנה מיועדת להיות גוף משלים לבט"ל ולטפל בכל האנשים עם מוגבלות שהבט"ל אינו מטפל בהם, לבט"ל חשוב להיות מעורב בהיבטים המקצועיים של עבודתה, אך לאו דווקא בפיקוח על הפעלתה. (2) אוכלוסיית היעד של התחנה עשויה לכלול גם אנשים שאינם מוגדרים כאוכלוסייה שבטיפול הבט"ל. (3) המטרה המרכזית של התחנה היא השמה, ואילו ההתמחות המרכזית של הבט"ל היא בשיקום מקצועי. (4)  למשרד הכלכלה ניסיון קודם בהפעלת מרכזים מסוג זה.

מבקר המדינה מציין כי מרבית הטעמים הללו היו ידועים לגורמים השונים עוד בתחילת הדרך. אלמלא כן ייתכן שכבר ניתן היה להתחיל בהפעלת תחנת שירות אחת במשרד הכלכלה. ראוי כי הגופים המעורבים יקבעו מנגנון יעיל ליישוב המחלוקות. מצב זה מדגיש את הצורך בקיומו של גורם מתכלל בעל סמכות הכרעה במחלוקות.

לעיון בדו"ח כולו לחצו כאן